이기철 사회부 차장
“국회가 정치적 사건을 스스로 해결하지 못하고 사법부에 떠미는 것은 내부 견제기능이 없기 때문이지요.”
6·2 지방선거 직후 ‘스폰서 검사’ 문제가 다시 여론의 도마에 오른 어느날 저녁 자리에서 만난 중앙부처 공무원과 대학 교수들의 대화록이다. 이 공무원은 “지방자치제 시행으로 중앙부처의 행정권 독점은 어느 정도 깨졌다.”고 주장했다. 사법부만 해도 1·2·3심으로 서로 견제하고 있지 않으냐는 것이다.
개헌이 올 하반기 국정 개혁의 최대 화두로 부상할 전망이다. 김형오 전 국회의장의 헌법연구자문위원회가 개헌안을 이미 발표했고, 여야 국회의원 186명으로 구성된 미래한국헌법연구회도 개헌에 대해 연구활동을 하고 있다. 이석연 법제처장도 최근 사견을 전제로 개헌 논의에 부채질을 해댔다.
현행 헌법은 1987년 개정됐다. 논의 배경은 그후 23년이 지나는 동안 우리 사회의 많은 변화를 헌법이 담아내지 못하는 데 있다. 따라서 개헌에서 소비자, 21세기 국가비전, 환경, 정보화 기본권 등 사회적 변화를 담자는 목소리가 크다.
과거에는 개념조차 확실하지 않았던 국회의 입법독점권이 도마에 오르는 것은 같은 맥락이다. 국회는 단순히 법을 만드는 차원을 넘어 사회 통합과 갈등 조정의 국가적 역할을 부여받고 있다. 우리 국회가 이런 역할을 제대로 못해 문제를 해결하기는커녕 오히려 갈등을 증폭시키는 경우가 많다. 그 결과, 국민들이 직접 현안에 대해 목소리를 내는 촛불이 등장했고, 인터넷 게시판이 달궈졌다.
우리 의회의 정치력은 항상 최악이었다. 세계적으로 망신거리인 날치기와 직권상정, 의회폭력 등이 대표적이다. 이런 문제를 해결할 수 있는 방안 가운데 하나가 양원제라고 생각한다.
지난해 7월 ‘대리투표’ 논란까지 빚으면서 국회를 통과한 미디어법을 돌이켜보자. 양원제였다면 하원에서 무리해 통과시켰더라도 여론의 역풍을 우려한 상원이 이를 부결시킬 수 있다. 의회 내부에서 독점적 입법에 제동을 거는 시스템이 가동될 수 있는 것이다. 그러니 상·하원은 여론의 역풍이 우려되는 날치기와 직권상정보다는 의견수렴과 갈등 조정에 진력할 수밖에 없게 된다.
양원제가 도입되면 상·하원 선거는 2년마다 교차해 치를 수 있다. 교차선거는 중요한 제어시스템으로 작동될 수 있다. 예를 들어 A정당이 “모든 국민에게 집과 차를 공짜로 주겠다.”는 공약으로 하원을 장악할 수 있다. 그 정당이 이전에 상원까지 의회 전체를 장악했더라도 길게 가지 못할 것이다. 정책의 진위가 가려지는 데 대개는 2년이면 충분하기 때문이다. 국민들은 “아차, 이게 아니었구나.”고 깨닫고 다음 선거에서 A정당을 견제하는 투표를 하게 될 것이다.
실제로 17대 국회에서는 ‘탄돌이 의원’들이 의회를 장악해 이른바 ‘대못 입법’을 감행했다. 18대에선 ‘MB칠드런’이 나서 종부세 대못을 뽑았고, 세종시법까지 바꾸려고 대들었다. 그러나 양원제라면 대못질 입법 자체가 쉽지 않다.
2009년 1월, 강기갑 의원의 ‘공중 부양’건도 결국 사법부로 넘어와 우리 사회를 다시 한번 좌우로 갈랐다. 국회 로텐더홀과 국회의장실에서, 국회 사무총장실에서 발생한 사건이 결국 법정으로 간 것이다. 정치 사건의 대표적 사법화였다. 발단이 된 한·미 FTA 비준안도 양원제였으면 벼랑끝 대치보다 의견수렴이 더 원활할 수 있었을 것이다.
현재의 단원제에서는 국회가 자신들에 관한 법(국회법)을 일방적으로 유리하게 만들어도 견제할 장치가 없다. 마치 호화청사 건립으로 문제가 된 자치단체가 자기 청사를 짓는 인·허가권을 독점한 것처럼.
양원제를 누가 가장 심하게 반대할까? 국회와, 국회에 출석해 답변해야 하는 중앙부처, 국정감사를 받는 공공기업, 기득권층이지만 소수다. 의사결정이 신속한 단원제의 효율성보다 사회통합이 더 경제적이다.
chuli@seoul.co.kr
2010-06-30 30면
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